Les citoyens veulent-ils vraiment participer ?

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Depuis quelques dizaines d’années, les initiatives de démocratie participative se sont multipliées en France (budgets participatifs, conseils de quartiers, conseils citoyens, concertations thématiques…). Régulièrement se pose la question de savoir si les citoyens s’emparent de ces espaces participatifs et si oui, pourquoi ? Nous avons échangé avec Guillaume Petit, docteur en science politique de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, associé au Centre Européen de Sociologie et de Science Politique (CESSP), pour analyser les offres de participation institutionnelles et la manière dont les citoyens se les approprient.

 

Depuis les années 1990, de plus en plus d’outils et de dispositifs de démocratie participative sont mobilisés à l’échelle locale, si bien que l’on évoque parfois l’apparition d’un impératif délibératif. Pouvez-vous nous expliquer ce qu’est cet impératif délibératif et comment il est apparu ?

 

L’impératif délibératif apparaît à la fois en tant que constat et question de recherche. C’est un article de Loïc Blondiaux et Yves Sintomer qui propose cette notion d’impératif délibératif. C’est l’idée que désormais la décision publique devrait asseoir ou assoit sa légitimité sur ce qui est appelé l’épreuve de la discussion, et la valorisation constante de ce principe. Qui lie la légitimité de la décision à sa mise en discussion collective, à minima auprès des personnes concernées par cette décision. 

Il y a des institutions, des acteurs, qui se saisissent de cet impératif ou qui sont saisis par lui. Il y a des acteurs qui se saisissent de cet impératif pour le défendre et d’autres sont davantage saisis par cet impératif dans le sens où ils doivent composer avec. 

Concrètement, c’est l’idée qu’il deviendrait de plus en plus difficile pour un Maire d’imposer une décision de manière unilatérale si les habitants sont contre.

 

La démocratie participative est-elle devenue une norme de l’action publique communément acceptée ou bien demeure-t-il des réfractaires ?

 

Il y a des normes, des façons d’habiter le rôle d’élu qui sont de moins en moins acceptables ou considérées de plus en plus passéistes. Oui, il y a toujours des réfractaires. Je pense qu’il y a des élus, même au sein d’un même conseil municipal, qui sont pro participation et d’autres qui vont considérer ça comme une contrainte ou une perte de temps. 

Avec Rémi Lefebvre et Julien Talpin, nous avons proposé une typologie des adjoints chargés de la démocratie participative. On a différencié les indifférents, les croyants managériaux, les croyants militants et les opposants. On a constaté que contrairement à une intuition partagée dans le milieu, il n’y avait pas forcément une forte vocation de ces élus. Il y a des adjoints qui sont dans une sorte de misère positionnelle, qui font face à l’absence de moyens et de poids politique et qui ne vivent pas nécessairement cette position de manière positive. Ce qui crée un rapport ambigu avec la participation.

 

« La fonction “traditionnelle” d’élu aujourd’hui ne prédispose pas à “aimer” la démocratie participative. »

 

Les élus, notamment celles et ceux qui croient dans la capacité de démocratiser la démocratie, vont avoir tendance à ne pas faire carrière, peut-être aussi car ils et elles sont les plus disposés à ne pas vouloir faire carrière. A l’inverse, la fonction “traditionnelle” d’élu aujourd’hui ne prédispose pas à “aimer” la démocratie participative

A la différence de certains Maires qui vont avoir un intérêt à mettre en avant une forme de leadership paradoxal, qui vont appuyer leur leadership sur le fait de refuser la décision, de partager le pouvoir. C’est à travers ça paradoxalement qu’ils vont construire un fort pouvoir mayoral, un ancrage local. La question des élus permet de voir que la démocratie participative est bien une politique de l’offre. Guillaume Gourgues posait cela comme une “hypothèse heuristique”. Elle a besoin des élus pour exister. Elle a besoin d’agents et de prestataires qui la font vivre. En ce sens, il n’y a pas vraiment de demande de participation, il y a des luttes de définition autour de l’intérêt à faire exister quelque chose qu’on appellerait une demande de participation, que “l’offre” viendrait satisfaire.

 

Existe-t-il des contextes locaux favorables à l’émergence d’une offre participative institutionnelle ?

 

C’est lié soit à des contextes locaux, soit à des contextes qui favorisent le point de vue des participants. Il peut y avoir une forte vie associative, des centres sociaux actifs qui créent un public pour ces types d’offres de participation. 

Les institutions ont potentiellement des relais dans la population via des fédérations associatives, des fédérations militantes, etc. Il y des terreaux plus ou moins favorables à la mise en place de démarches participatives. 

Surtout, ce qui compte au niveau municipal, c’est d’avoir une offre de participation personnalisée. Paradoxalement, c’est très lié à la figure de Maire. C’est un Maire qui porte la démarche, qui est reconnu comme un Maire animateur. Souvent on voit un Maire qui va phagocyter ça ou s’appuyer sur un binôme avec un adjoint très proche d’elle ou de lui, ou bien sur la structuration de l’administration avec des fonctionnaires participationnistes qui organisent la participation et qui ont un rôle un peu politique. Ils sont à mi-chemin entre l’élu et l’agent. On n’est pas dans la caricature du fonctionnaire qui applique sans rien dire, ce sont, et de plus en plus, des agents plutôt formés et actifs sur ces questions.

 

Vos travaux portent notamment sur l’engagement participatif. Pouvez-vous nous dire comment les citoyens s’approprient une offre de participation institutionnelle ?

 

Un des principaux axes qui va partager les participants des non-participants en tendance, c’est l’ancienneté de résidence. Le fait d’être résident depuis longtemps, potentiellement propriétaire, crée un intérêt pour la participation. La participation est fortement liée aux parcours résidentiels. Il y a aussi un facteur de disponibilité qui fait qu’on trouve plus de retraités. 

On ne peut pas non plus opposer aussi facilement participation et non-participation. S’il n’y avait pas d’offre de participation il n’y aurait pas de non-participation. Si l’on veut, du jour au lendemain, quand on crée une offre de participation, on crée de la non-participation

On acte donc le fait qu’il y a un éloignement à la chose politique. Et donc potentiellement on va reproduire ce qu’en science politique, à la suite de Daniel Gaxie, on appelle le cens caché : l’idée que certains individus (les moins diplômés, les moins politisés…) ont tendance à ne pas participer, à s’auto-exclure du jeu politique. 

« Ceux qui ne participent pas sont ceux que les dominants élimineraient du jeu politique s’ils en avaient l’opportunité »

 

En paraphrasant Pierre Bourdieu, il se trouve que ceux qui ne participent pas sont ceux que les dominants élimineraient du jeu politique s’ils en avaient l’opportunité ; autrement dit, si le système était toujours “censitaire” (c’est-à-dire réservé à ceux en capacité de payer le “cens”, un impôt). Avec la démocratie participative, on retrouve ce cens caché, avec néanmoins parfois des efforts “compensatoires” spécifiques pour viser une catégorie de la population en particulier, qui ont des effets mais qui demeurent limités. 

Il y a aussi une non-participation qui fait sens : “Je ne participe pas car c’est une mascarade de participation”; “Je ne vais pas participer à une démarche où il n’y a pas d’enjeu”.

Il y a également des personnes qui participent pour d’autres raisons. Il y a des gens qui participent à travers une forme de sociabilité, une participation de club. On est donc loin de la mise en débat des politiques publiques. On est plus sur une participation routinière. 

Il y a des participants ordinaires et extraordinaires. Les participants ordinaires sont ceux qui ont des prédispositions à participer, pour qui c’est quelque chose de “naturel”. Typiquement quelqu’un qui est parent d’élève, qui est dans les réseaux locaux. 

Sociologiquement, ce sont des personnes qui sont davantage propriétaires, qui habitent la ville depuis longtemps, qui ont un niveau de diplôme plus élevé que la moyenne, sont davantage retraités qu’actifs. Les niveaux de salaire sont souvent plus élevés que le revenu médian.

« Ceux qui participent sont ceux qui participent déjà aux élections »

 

L’idée qu’on agirait contre « la démocratie de l’abstention » avec la démocratie participative est en partie un fantasme : ceux qui participent sont ceux qui participent déjà aux élections. Donc à travers la participation on ne ferait qu’étendre les possibilités de participation de celles et ceux qui participent déjà. L’idée que grâce à la démocratie participative on ferait s’intéresser à la politique locale les gens qui ne participent pas aux élections, c’est faux. Tous les gens qui participent sont des gens qui participent aux élections. Ou alors c’est très marginal. Les taux moyens de participation électorale de celles et ceux qui participent à la démocratie participative sont supérieurs à la moyenne.

 

Donc ceux qui ne participent pas sont en partie créés par la manière dont est construite l’offre de participation institutionnelle ? C’est-à-dire qu’avec une autre offre de participation, les non-participants pourraient participer ?

 

C’est vrai qu’il y a comme un effet miroir. Ceux qui participent à une démarche participative sont potentiellement ceux qui ne participeraient pas à une autre. Dans le cas d’une ville comme Lanester, où j’ai travaillé, et vous aussi, il y a eu des évolutions lors de l’arrivée du budget participatif en 2016. Avant, pendant 12 ans, il y avait des conseils de quartiers où il y avait davantage d’habitants qui étaient là depuis longtemps, investis dans la vie associative, et retraités le plus souvent. 

Celles et ceux qui ne participaient pas durablement étaient typiquement des jeunes couples trentenaires qui venaient d’acheter et qui voulaient s’intégrer. En allant à leur conseil de quartier, ils ne se reconnaissaient pas dans les autres participants. Dans ce contexte, des nouveaux arrivants se disent que cet espace n’est pas fait pour eux. Par contre, ce profil de trentenaire diplômé du supérieur, primo accédant, c’est typiquement quelqu’un qui va participer au budget participatif. 

« Le budget participatif a attiré d’autres types de participants »

 

J’ai fait une enquête par sondage chaque année après le lancement du budget participatif de Lanester, et on trouvait ce type de public. On trouvait aussi une forme de continuité. D’un côté, les fidèles et le noyau dur qui continuaient de participer par soutien au Maire et à l’équipe municipale. Et d’un autre côté, d’autres qui participaient parce qu’ils trouvaient ça nouveau, qui appréciaient de voir arriver un dispositif qui existait à Paris et à Rennes et qui étaient content.es d’avoir un budget participatif dans leur commune. Le budget participatif a attiré d’autres types de participants, mais pour une participation de moindre intensité, moins chronophage.

 

Comment agir pour réduire les inégalités de participation et plus globalement les inégalités politiques ?

 

Plus largement, on a construit cette idée d’inégalité face à la participation, pour désigner des personnes qui tendanciellement vont moins se reconnaître dans la participation, moins se sentir légitimes à y aller et effectivement on peut constater que si on ne fait qu’ouvrir aux volontaires, alors c’est toujours les mêmes qui participent et qui ne participent pas. Il y a une forme de régularité.

Face à ça, on peut utiliser des moyens (tirage au sort, rémunération des participants par exemple) pour mobiliser, et des “artifices d’égalité” pour mieux intégrer chacune et chacun dans la discussion. On se rend compte que cela marche mais que c’est fragile. Cela va rarement au-delà du dispositif. 

Quelque chose qui réduirait les inégalités, c’est d’augmenter l’intéressement à la participation. Il y aurait plus de gens qui participeraient si le fait de participer devenait substantiellement important et intéressant. Si on savait qu’il y a des choses qui se discutent vraiment et que face à la décision les citoyens ont un rôle majeur. Il faudrait augmenter le coût de ne pas en être. 

« Augmenter le rapport à la décision, c’est une façon de réduire les inégalités »

 

Augmenter la portée instrumentale, le rapport à la décision, c’est une façon de réduire de facto les inégalités. Ou en tout cas de rendre ces inégalités d’autant plus insupportables et donc de forcer à les réduire. Il y a des inégalités face à la participation mais dans le fond est-ce que c’est grave ? Est-ce que ça porte préjudice ? Qu’est-ce que c’est qu’une inégalité ? C’est une inégalité sociale, de revenus, d’accès à une position sociale, d’accès aux diplômes, etc. Mais ça n’a rien à voir avec les inégalités de participation. A l’intérieur de ces dispositifs, on retrouve des inégalités de classe et de genre. Mais finalement, quand on observe un dispositif participatif, on arrive en bout de course de toutes ces inégalités structurelles.

Le grand absent des offres de participation, c’est le monde du travail et l’espace de l’entreprise où le citoyen et le travailleur sont totalement infantilisés Dans les offres de participation municipale, on va souvent trouver beaucoup de retraités. On va se dire : “c’est normal, ils ont le temps”. Mais au-delà du temps libre, ils ont un temps libéré. Libéré de la contrainte salariale. Et ils ont la possibilité de faire les activités qui les intéressent. 

« Les inégalités face à la participation sont davantage symptômes et conséquences que cause »

 

Il y a d’autres types d’inégalités à résoudre et finalement les inégalités face à la participation sont davantage symptômes et conséquences que cause. On prend parfois le problème à l’envers. On peut y aller au forceps en tirant au sort des personnes sur un sujet sexy sur lequel on va leur promettre qu’ils auront le poids de la décision, on va les rémunérer et appeler leur patron pour qu’il les libèrent. Là oui en effet ça peut fonctionner. Mais on pourrait aussi agir en amont sur les inégalités politiques et sociales.

 

Quels sont les effets de la participation chez les participants ?

Il y a plusieurs types d’effets. Chez celles et ceux que j’appelle les participants ordinaires, celles et ceux qui ne font que refaire ce qu’ils faisaient auparavant dans leur association, syndicat, etc. On est sur de la reconduction. Ceux qui vivent leur participation sur un registre extraordinaire et qui se découvrent à travers ça, oui il y a des effets. Des collègues comme Julien Talpin, ou plus récemment Yannick Gauthier, ont travaillé sur ce sujet, j’ai aussi observé les mêmes effets dans ma thèse : effets d’apprentissage, de montée en compétences, de satisfaction, d’affirmation de soi. 

« Certains parviennent à recycler l’apprentissage de prise de parole, la capacité à argumenter »

 

Ce qui est intéressant c’est les gens qui vont être en capacité de recycler ces choses là par ailleurs. On voit que certains parviennent à recycler l’apprentissage de prise de parole, la capacité à argumenter. Des gens vont s’en servir dans leur travail, leur syndicat, au sein de leur famille aussi. Oui, il y a des effets. Des effets sur les trajectoires dans le sens où l’effet le plus simple à observer est de voir comment certains deviennent des élus après avoir participé. Je suis participant et après je m’inscris sur une liste. Pour ces personnes, il y a un effet tremplin, et pour la mairie, il y a donc aussi un effet réservoir.

Il y a aussi des effets de frustration. Des personnes s’engagent et potentiellement fortement. Ça peut être très chronophage en termes de temps investi.

Du point de vue des institutions, il y a eu une tendance à promouvoir une participation par projet plutôt que par instance car en projet on peut toujours créer un nouveau public lié à un nouveau projet. Le risque d’essoufflement est moins présent, de même que celui de voir des contre-pouvoirs émerger. 

« Il vaut mieux opter pour des dispositifs pérennes »

 

Moi je pense que si on veut créer un espace des possibles pour s’intéresser à la vie locale, une forme de citoyenneté, d’intéressement, on peut se dire que c’est mieux d’avoir des espèces pérennes de participation où les personnes savent qu’il y a la possibilité de s’exprimer. Alors que si on veut produire de l’aide à la décision publique sur un projet en particulier, là on peut préférer faire un mini-public citoyen tiré au sort sur une question précise. Mais moins on laisse de temps, plus on va retrouver des gens déjà dotés. 

 

Pour qu’il existe des effets, et qu’ils soient accessibles à des personnes ayant moins de ressources, il vaut mieux opter pour des dispositifs plus pérennes, qui prennent le temps, peut-être sur des petites choses, mais avec un pouvoir de décision.

 

Pour en savoir plus sur les travaux de Guillaume Petit :

 

Pour en savoir plus sur le dispositif du Budget Participatif : https://www.id-city.fr/le-guide-pratique-du-budget-participatif/